Separation between the Executive and the Legislature 행정부와 입법부의 분리
영국 헌법에서 행정부와 입법부는 완전히 분리되어 있지 않지만, 일정한 장치와 제도를 통해 권력의 집중을 막고 있다. 이를 뒷받침하는 중요한 법률이 바로 House of Commons Disqualification Act 1975 (HCDA로 약칭) 이다.
동법 1조 s 1 HDCA 1975에 근거하여 공무원, 군인, 경찰 등을 포함한 행정부의 특정 구성원들은 의회에서 의원직을 겸임할 수 없도록 하여, 행정 권력이 의회를 직접 장악하지 못하도록 한다. 또한 동법 2조 s2 HCDA 1975는 하원 (House of Commons) 의원직을 유지할 수 있는 내각 장관 (Cabinet Minister)의 인원을 95명으로 제한한다.
그러나 여전히 영국의 행정부와 입법부 사이에는 중첩되는 부분들이 존재한다. 총리 Prime Minister과 내각 장관 Cabinet Minister들이 대부분 하원 의원 Member of Parliament으로 활동하므로, 행정 기능과 입법 기능이 서로 얽혀 있는 영국식 의회 민주주의의 특징을 나타낸다.
특히 행정부가 담당해 온 일부 기능들은 역사적으로 영국 의회가 효과적으로 관리감독 (scrutiny)할 수 없었던 부분이다. 주로 국가안보 (national security), 국가방위 (defence of the realm), 군대 배치 (deployment of the armed forces)와 같이 행정부가 국왕대권國王大權 Royal Prerogative에 근거하여 왕권을 대리하여 행사하는 권한들은 의회의 실질적 통제를 받지 못해왔다. 현대에 들어서 헌법적 관습과 정치적 압력에 의해 점차 의회의 개입이 확대되었으나, 여전히 행정부가 주도권을 갖고 있는 영역들로 남아 있다.
행정부와 입법부의 중첩과 그 문제점
House of Commons Disqualification Act 1975의 법률 조항들에도 불구하고, 여전히 총리 Prime Minister와 내각 장관들 Cabinet Ministers들이 하원 House of Commons 의원직을 유지할 수 있으므로, 영국 행정부와 입법부는 분명한 중첩이 존재한다. 그 결과 행정부가 사실상 의회를 지배한다는 비판이 꾸준히 제기되어 왔다. Lord Hailsham은 이를 선출된 독재 Elective Dictatorship라고 표현하며, 집권당이 다수 의석을 차지할 경우 정부가 의회를 사실상 장악하게 된다고 지적했다.
이러한 비판은 대단히 현실적이다. 영국 하원 House of Commons 의원의 다수는 집권당 소속이다. 따라서 행정부 내각 수반인 총리 Prime Minister를 포함한 내각 장관들 Cabinet Ministers 역시 같은 집권당 소속의 하원 의원들인 점을 고려하면, 행정부는 의회에서 자동적으로 과반 이상의 의석을 확보한다. 또한, 정부는 의회의 의사일정 Parliamentary Timetable을 통제하고 법안 심의 기한을 설정하여 의회에 압력을 가한다.
결과적으로 의회에 상정되는 법안의 대부분은 정부가 발의하며, 집권당 의원들의 압도적 지지를 받아 거의 모두 통과된다. 더 나아가 정부는 이른바 헨리8세 조항 Henry VIII Clauses을 통해 기존 법률을 의회의 재승인 없이 개정하거나 폐지할 권한을 확보하려고 한다.
실제로 많은 법률들이 의회의 직접적인 입법행위가 아니라 내각 장관들의 위임입법 Delegated or Subordinate Legislation의 형태로 제정되는 경우가 많다. 딱히 위임입법이 필요한 상황이 아닌 경우에도 위임입법을 남용하여, 의회의 입법권이 잠식당하는 결과를 낳는다.
또한 집권당 소속 의원들은 Whips (당내 기율 담당자)로부터 정부 법안을 지지하라는 강한 압력을 받는다. 이는 개별 의원들의 정치적 커리어에 대한 비공식적 위협으로 작용하기 때문에, 정부가 발의한 법안들에 대해 소신에 근거한 반대표를 던지기 어렵게 만든다. 결과적으로 하원 의원 개개인의 독립성을 약화시키고, 의회를 정부의 거수기로 만들 위험이 존재한다.
비선출직 의원들로 구성된 상원 House of Lords이 하원 House of Commons을 실질적으로 견제하지 못하고 있는 점도 주목해야 한다. Salisbury Convention과 Parliament Acts 1911 및 Parliament Acts 1949로 인해, 영국 상원은 하원을 장악한 다수당과 그들의 대표로 구성된 행정부가 발의한 법안들을 거부할 수 없다.
결과적으로 행정부는 의회를 해산 Dissolve Parliament하려는 의지를 가질 수 있고, 이는 입법부에 대한 위협으로 작용할 수 있다.
행정부와 입법부의 견제와 균형
비록 행정부가 의회에 강한 영향력을 행사하지만, 의회는 여러가지 견제 장치 Parliamentary Scrutiny of the Executive들을 통해, 행정부를 감독하고 행정 행위에 대한 책임을 묻는 역할을 수행한다. 다음은 그러한 견제가 작동할 수 있도록 존재하는 의회의 공식적인 절차 formal mechanism들이다:
- 질의 Questions: 의원들은 장관들에게 구두 또는 서면 질문을 던질 수 있으며, 장관은 정부 법안과 관련하여 공식적으로 답변해야 한다.
- 토론 Debates: 모든 정부 발의 법안은 2차 독회 Second Reading에서 의회의 토론을 거쳐야만 한다. 또한 상임 규칙 Standing Orders에 따라 지역적, 국가적, 국제적으로 중요한 현안들에 대해 짧은 토론이 허용된다.
- 상임위원회 General Committees (Standing Committees): 법안의 주요 원칙과 세부 조항이 위원회에서 심사된다.
- 특별위원회 Select Committees: 주요 정부 부처의 지출, 행정, 정책 등이 면밀히 심사된다. 특별위원회는 내각 장관직을 겸하지 않는 일반 의원 Backbench MPs들로 구성되며, 야당 혹은 무소속 의원이 의장직을 맡을 수 있다.
- PCA (Parliamentary Commissioner for Administration): 국민들은 정부 부처의 잘못된 행정 Mal-administration으로 부당한 피해를 입은 경우 PCA (옴부즈맨) 제도를 통해 불만을 제기할 수 있다.
- PCA는 국왕 (The Crown)에 의해 임명되지만, PCA의 결정은 정부 장관을 구속하지는 않는다.
- 따라서 PCA의 조사를 통해 부당 행정을 밝혀낼 수 있으나, 그 결정은 법적 구속력을 갖지 않는다. 그럼에도 PCA 제도는 행정부의 권한 남용을 감시하는 중요한 통로로 기능한다.
- 법안 부결 Rejection of Government Bills: 매우 드물지만, 하원 House of Commons 의원들이 정부가 발의한 법안을 부결시킬 수 있다.
상술한 공식적 절차들 외에도, 영국 헌법의 중요한 법원法源 중 하나인 헌법적 관습 Constitutional Conventions도 행정부와 입법부 사이의 균형을 유지하는 중요한 역할을 한다. 다음 두 가지 헌법적 관습이 그러한 기능을 수행한다:
- 개별 장관 책임 Individual Ministerial Responsibility 원칙: 각 장관은 자신의 부처 운영과 개인적 행위에 대해 의회에 책임을 져야 하며, 잘못이 드러나면 사임하는 것이 관례다.
- 내각 공동 책임 Collective Cabinet Responsibility 원칙: 행정부 전체가 하나의 목소리로 의회에 책임을 지도록 요구한다. 내각 장관이 개별적으로 정부 정책에 공개적으로 반대하거나 반대하려고 한다면, 그는 반드시 사임해야 한다.
영국에서 행정부 The Executive와 입법부 The Legislature는 엄격히 분리되지 않은 채 상호 긴밀하게 얽혀 있는 관계를 맺고 있다. 이는 권력 집중의 위험을 안고 있지만, 동시에 의회가 정부를 감시하고 책임을 묻는 다양한 제도적, 관습적 장치가 마련되어 있다. 이러한 구조는 영국식 의회민주주의의 특징을 보여주며, 불문 unwritten 헌법이라는 제도적 맥락 속에서 권력분립 Separation of Powers이 어떻게 작동하는지 보여준다.