영국 의회의 헌법적 역할
영국 의회 Parliament는 헌법상 핵심적인 위치를 차지한다. 가장 중요한 역할은 정부가 제출한 입법안을 승인하여 법률로 만드는 것, 즉 형식적으로 제정 (Formal Enactment)하는 것이다. 흔히 의회가 법을 만든다고 표현하지만, 실제로는 정부가 제안한 입법 프로그램을 심사하고 승인하여 정당성을 부여하는 성격이 강하다.
의회는 또한 정부 인사를 구성한다. 총리 Prime Minister와 내각 장관 Cabinet Ministers들은 의회 구성원 중에서 선출되며, 의회의 신임을 기반으로 정부가 유지된다. 더불어 의회는 정부의 정책에 정당성 Legitimacy을 부여하고, 정부가 제안하는 법안들을 심사 Scrutiny하여 행정 권력의 남용을 방지한다. 무엇보다 정부가 행정과 입법을 수행하는 데 필요한 재정을 승인하는 재정권 행정부에 대한 중요한 통제권을 행사한다.
House of Commons 하원 의회
영국 하원 House of Commons은 국민이 직접 선거로 구성하는 대의 기관이다. 선거구별 다수대표제 First-past-the-post 방식, 즉 각 선거구 마다 실시하는 총선거 General Election에서 최다 득표를 획득한 후보 한 명이 당선되는 방식으로 하원 의원들이 선출된다. 현재 영국 하원의 총 의석 수는 650이다. 과거에 하원 의원을 600명으로 축소하는 계획이 논의되었으나 시행되지 않았다.
하원의 의장은 Speaker라는 직함을 가진다. 하원 의장 Speaker는 정치적 중립을 지키며 공정한 토론을 주재할 의무를 가진다.
헌법적 관습 Constitutional Convention에 따라 정부의 총리 Prime Minister와 대부분의 내각 장관 Cabinet Minister들은 하원 의원들이 직을 겸한다. 그러나 s 2 House of Commons Disqualification Act 1975를 통해 하원에서 장관직을 맡을 수 있는 의원 수를 최대 95명으로 제한해 의회에 대한 행정부의 과도한 지배를 막고 있다.
House of Lords 상원 의회
영국 상원 House of Lords은 종신귀족과 세습귀족 Lords Temporal 및 성직귀족 Lords Spiritual 인사들로 구성된다. 따라서 상원은 입법부의 일부이긴 하여도 국민이 선거로 구성하는 대의 기관은 아니다.
상원 의원 대부분은 종신귀족 Life Peers과 세습귀족 Hereditary Peers들이다. 이 두 부류의 귀족들을 함께 Lords Temporal이라고 칭한다.
총리 Prime Minister의 추천을 받아 국왕이 임명하는 종신귀족 Life Peers들은 정치, 학술, 문화, 비즈니스 등 다양한 분야의 전문가들로 구성된다. Life Peerages Act 1958에 따라 이들의 의원직은 세습되지 않지만 별도의 임기 제한 없는 종신직이다. 2025년 현재 종신귀족 상원 의원은 770명 정도에 달한다.
과거에는 영국의 세습귀족 전체가 상원에 참여했으나, House of Lords Act 1999에 따라 대부분의 세습귀족들은 의원직을 상실하고 현재는 최대 92명의 세습귀족만이 예외적으로 상원 의석을 유지하도록 규정되어 있다. 이들의 의원직은 별도의 임기 제한 없는 종신직이며 또한 세습된다.
마지막으로 영국 성공회 Church of England의 고위 성직자 26명이 성직귀족 Lords Spiritual의 자격으로 상원 의원직을 갖고 있다. 캔터베리 대주교 Archbishop of Canterbury, 요크 대주교 Archbishop of York 등의 영국 성공회의 대주교와 주교들이 직위에 따라 상원 의원직을 맡는다.
상원 의원 수는 종신직 임명과 사망 등으로 인해 변동하지만 대략 800명 이상에 달한다. 2011년 백서에서 상원을 300명으로 축소하고 상원 의원 다수를 선출제로 바꾸는 제안이 있었으나 실행되지 않았다.
의회의 소집과 임기
Meeting of Parliament Act 1694의 규정에 의해 의회는 최소 3년에 한 번 소집되어야 한다. 동법은 현대에도 여전히 효력을 유지하지만, 실제로는 헌법적 관습 Constitutional Conventions에 의해 연중 내내 회기를 가진다.
의회의 최대 임기는 Parliament Act 1911에 따라 5년이지만, 역사적으로 총리 Prime Minister의 요청에 따라 국왕의 명령으로 5년을 채우지 못하고 해산 Dissolve되는 경우가 대부분이었다. 최근에 Fixed-term Parliaments Act 2011을 제정하여 의회의 임기를 고정하려 했으나 Dissolution and Calling of Parliament Act 2022에 의해 폐지되었다. 따라서 다시 총리가 국왕에게 요청하여 의회를 조기 해산하는 방식으로 회귀했다.
의회의 회기 운영
하나의 의회 임기는 여러 회기 Session로 나누어진다. 각 회기는 해당 년도의 10월 혹은 11월에 개회하며, 국왕의 칙령 Royal Decree에 의해 폐회 Prorogation된다.
한 회기가 끝나면 통과되지 않은 법안은 자동으로 폐기되지만, 의회 합의가 있으면 다음 회기로 이월 Carry-over 되기도 한다.
법안의 유형
각 회기 동안 의회는 크게 두 가지의 법안, 공적 법안 Public Bills과 사적 법안 Private Bills을 심의하고 통과시킨다.
공적 법안 Public Bills은 대개 일반 국민들 전체에 광범위하게 적용되는 법안들이다. 공적 법안은 발의 주체에 따라 다시 정부 법안 Government Bills과 의원 법안 Private Member’s Bills로 구분된다. 정부 법안은 내각 Cabinet이 정부의 입법 프로그램에 따라 채택하므로 행정부 The Executive가 발의하는 법안들이다. 반면, 의원 법안은 내각 장관 Cabinet Minister이 아닌 일반 의회 의원 Member of Parliament이 발의하므로 입법부 The Legislature가 발의하는 법안의 성격을 가진다.
사적 법안 Private Bills은 국가 전체가 아니라 특정 개인, 기업, 단체, 혹은 지역적 이해관계에 관한 법안들이다. 예를 들어 특정 지역의 철도 건설이나 도시 개발을 승인하는 법안들이 이에 해당한다.
공적 법안의 입법 절차
공적 법안 Public Bills의 입법 절차 Legislative Process는 다음의 단계를 거쳐 이루어진다.
법안 Bill이 최초 발의되면 첫번째 단계로 1차 독회 First Reading에 제출된다. 단순히 법안의 제목이 낭독되고 인쇄 및 공표되는 형식적인 절차이다.
이어서 2차 독회 Second Reading로 넘어가 법안의 기본 원칙과 취지에 대해 의회 의원들 간의 본격적인 토론이 이루어진다.
이후 법안은 세번째 단계인 위원회 심의 Committee Stage로 넘어간다. 대부분의 법안들은 정당별 비례대표 16-50명 정도로 구성되는 상임위원회 Standing Committee 혹은 일반위원회 General Committee에 회부되어 법안에 대한 조항별 심사와 수정 Amendments이 이루어진다.
헌법적으로 중요한 법안이나 정부 예산에 관한 법안들은 전원위원회 Committee of the Whole House로 회부되어 의원 전원의 세부적인 토론, 심사, 수정을 거친다. 간혹 논란이 없거나 중요하지 않은 법안들 중 토론이 거의 필요하지 않은 경우에도 전원위원회에서 다루어 지기도 한다.
심의를 거쳐 수정이 완료된 법안은 네번째 단계인 보고 단계 Report Stage로 올라가 추가적인 검토와 토론을 거친다. 검토와 토론을 마친 수정된 법안에 대해 의원들이 표결한다.
표결을 마친 법안은 3차 독회 Third Reading를 통해 최종 심의를 받는다. 의원들은 수정된 법안 전체를 한번 더 검토하며 필요한 경우 간단한 추가적인 토론과 구두 수정을 거친다. 3차 독회 이후 추가적인 최종 표결을 진행하기도 하지만, 이미 보고 단계에서 표결을 거치며 상당한 합의에 이르렀으므로 실제로는 재표결로 이어지는 경우는 많지 않다.
하원에서 3차 독회를 거친 법안은 상원 House of Lords으로 이송된다. 상원에서의 절차는 하원과 거의 동일하지만, 2차 독회를 마친 법안에 대해 상임위원회가 아니라 거의 모든 경우 전원위원회 Committee of the whole House에서 심의를 거친다는 차이점이 있다. 상원에서 3차 독회를 거쳐 법안의 수정을 결정한 경우, 해당 법안은 하원으로 돌려보낸다. 하원은 상원의 수정 제안을 수락하거나 거부할 수 있다. 하원이 만약 거부하면 상원은 대체로 하원의 결정을 수용한다. 따라서 입법 과정에서의 실질적 주도권은 하원에 있다.
참고로 공적 법안 Public Bill은 하원 House of Commons 및 상원 House of Lords 양쪽에서 입법 절차를 시작할 수 있다. 어느 한 쪽에서 3차 독회를 마친 법안은 다른 쪽으로 이송된다.
마지막으로, 하원과 상원을 모두 거친 법안은 국왕의 재가 Royal Assent를 받기 위해 국왕에게 제출된다. 모든 법안은 반드시 국왕의 재가 Royal Assent를 받아야만 비로소 제정법 Statute으로서 법적 효력을 갖고 발효된다. 다만 법률 제정의 목적과 상황에 따라 시행일과 발효일을 다르게 정하기도 한다. 그러한 경우 해당 법률 내의 시행 조항이나 별도의 시행령 Commencement Order을 두어 시행일을 정한다.
마무리
영국 의회 Parliament는 입법기관 The Legislature이면서 동시에 행정부 The Executive를 구성하고, 정책을 정당화하며, 재정을 승인하고, 권력을 감시하는 헌법적 역할을 수행한다. 선출직 의원들로 구성되는 하원 House of Commons은 국민 대표성을 가진 국민주권의 대의 기관이며, 비선출직 귀족들로 구성되는 상원 House of Lords은 역사적 전통 속에서 점진적 개혁의 대상이 되어 왔다.
의회의 입법 절차는 단순한 형식이 아니라, 각 단계에서 활발한 토론과 수정이 가능하도록 하여 법치주의 Rule of Law와 민주적 정당성을 보장한다. 이러한 구조는 불문헌법의 특성을 가진 영국 헌법이 어떻게 민주적 제도를 발전시켜 왔는지를 잘 보여준다.